Insólito
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Ostrom, Williamson e a Economia das Instituições
14 Outubro 2009
Paulo Trigo Pereira, Professor Associado do Instituto Superior de Economia e Gestão, comenta, num artigo preliminar cedido à e.conomia.info, a entrega do prémio Nobel a Elinor Ostrom e Oliver Williamson. (+)
1. A satisfação de receber um prémio Nobel, mesmo sendo na realidade um prémio do Banco da Suécia, deve ser imensa. Não é apenas a dimensão monetária, mas também, e sobretudo, a simbólica. Ostrom e Williamson estão de parabéns. Esta atribuição deu-me, e permitam-me uma nota pessoal, também uma satisfação particular. Desde 1995 que lecciono no ISEG uma disciplina de Economia das Instituições 1. Há um ano contactei Oliver Williamson para pedir permissão para reprodução de uma interessante Figura, publicada num artigo seu no Journal of Economic Literature, que ilustra os vários níveis da análise institucional. Destiva-se a um livro de introdução à Economia das Instituições publicado no fim de 2008 (O Prisioneiro, o Amante e as Sereias, Almedina) e tive o grato prazer de ele, finalmente, dar os direitos de reprodução. Elinor Ostrom tem também o seu lugar no livro pois, como se verá adiante, aborda um problema central da teoria económica e da teoria política, o problema da acção colectiva identificado por um grande economista, que ganharia sem dúvida o Nobel caso não falecesse prematuramente – Mancur Olson 2. A economia da governação, está de certo modo, na fronteira entre estas duas disciplinas e isto, a meu ver, é o que explica a atribuição do Nobel a uma cientista política e a um economista. Após Ronald Coase e Douglas North é o quarto Nobel atribuído a Economia das Instituições se excluirmos os Nobel atribuídos a áreas adjacentes como a economia experimental (Vernon Smith) e a teoria do desenho de mecanismos (Hurwics, Maskin e Myerson).
2. Aquilo que distingue os laureados é mais do que aquilo que os une. Distinguem-se pela formação académica, pelo objecto de análise (Ostrom os recursos de domínio público ou comunitário, Williamson a empresa e o mercado), pelo modelo de comportamento humano (Ostrom analisa a reciprocidade e o capital social, Williamson, considera os indivíduos como racionais, egoistas e oportunistas), pela diferente importância atribuída a aspectos normativos diferentes (Williamson tem dado sobretudo relevo à eficiência enquanto Ostrom considera também questões de política redistributiva e de poder), pela metodologia de análise (Williamson é mais conceptual e teórico, e Ostrom previlegia a análise empírica). Trata-se de facto de duas personalidades e dois projectos académicos diferentes que, contudo, têm algo que permite pô-los debaixo de um mesmo “chapéu” – tratam ambos de questões de governação e de cooperação numa perspectiva institucional.
3. Elinor Ostrom tem abordado sobretudo dois importantes dilemas sociais e as estruturas ou instituições aptas para os resolver. Os dilemas são o fracasso da provisão voluntária de bens públicos e a tragédia dos comuns 3. O primeiro deriva da natureza dos bens públicos (não rivalidade no consumo) que permite que haja individuos que pretendam usufruir sem contribuir (os free riders). Se as contribuições (por exemplo para um sistema de iluminação pública) fossem voluntárias haveria, em geral, uma provisão abaixo da óptima, pois cada indivíduo considera os beneficios privados da sua contribuição, mas tende a ignorar que gera beneficios sociais (externalidades positivas). O segundo problema deriva daquilo que se retira de um recurso comum. Se cada agente utilizar um recurso comum optimizando, isto é, igualando benefícios e custos marginais privados ele irá utilizar o recurso em excesso pois ignora os custos sociais externos da sua actividade (externalidades negativas). Isso poderá levar a tragédias como sejam a sobre-utilização dos oceanos e a extinção de espécies animais, as alterações climáticas devidas à excessiva poluição, a erosão dos solos devido ao uso intensivo dos mesmos. Os dois dilemas sociais que Ostrom analisa têm um aspecto em comum que é o de que comportamentos racionais individuais levam a resultados colectivos ineficientes – é o problema da acção colectiva, identificado há vários anos por Mancur Olson, que noutra perspectiva se designa como o problema da evolução da cooperação.
Não deixa de ser significativo que a Academia sueca, intitule a nota informativa ao público de “Governação Económica: a Organização da Cooperação”.
4. Em teoria há três formas distintas de tentar alcançar essa cooperação na presença de bens públicos ou de recursos comuns: o mercado, a intervenção do Estado ou a acção colectiva voluntária. No que toca aos recursos comuns, a solução de mercado, passa pela privatização do recurso, caso isso seja possível. A privatização dos comuns, foi o processo realizado, na Europa, durante os séculos XVII a XIX e tem claras vantagens do ponto de vista da eficiência na sua utilização (o privado maximizará os benefícios de longo prazo do recurso), mas tem potenciais problemas redistributivos. A concentração da propriedade fundiária em poucos proprietários gera grandes desigualdades. Por seu turno a colectivização dos recursos, pode gerar maior justiça distributiva, mas leva em geral a uma utilização ineficiente dos mesmos. Ostrom tem trabalhado essencialmente na terceira solução: mecanismos de auto-regulação dos comuns que, se bem sucedidos, permitem conciliar a eficiência com a justiça distributiva. Através de variados trabalhos empíricos sobre sistemas de irrigação e outros bens colectivos, Ostrom concluiu que a probabilidade de sucesso no desenvolvimento de instituições que promovam a gestão colectiva e auto-regulada de um recurso é maior se os agentes partilharem normas de reciprocidade e confiança mútua, se não houver grandes desigualdades na situação económica dos agentes, se os custos de monitorização e sancionamento de comportamentos desviantes em relação às regras consensualizadas for baixo. O papel do Estado será aqui diminuto e será apenas complementar na implementação de sanções para aqueles que não cumpram com as regras de utilização do recurso comum. Apesar de não ter sido referido explicitamente não há dúvida que Ostrom recebeu também o prémio da Academia pela sua importante contribuição para o capital social, algo que é fundamental para o desenvolvimento económico e a que os países escandinavos têm dado particular atenção.
5. Como referimos, Williamson tem um diferente objecto de análise. Podemos considerá-lo como de análise institucional comparada. Pretende responder à questão: quando é que é preferível realizar uma actividade económica dentro da empresa e quando é preferível contratar essa actividade no mercado? Por outras palavras quando é preferível usar o sistema hierárquico e autoritário no seio da empresa e quando é preferivel usar o mercado (leia-se sistema de preços e contratos associados)? Esta questão tem relevância para um problema: qual a dimensão óptima da empresa, até que ponto deve crescer? mas também para outra questão lateral, mas importante, que é: qual a dimensão óptima do Estado? O que deve ser feito na administração e o que deve ser contratado fora (contracting out) ou mesmo externalizado? A resposta a estas questões depende, para Williamson, dos contratos e dos custos de transacção associados à sua negociação prévia, à elaboração, implementação, monitorização e sancionamento em caso de incumprimento. Mas antes de responder áquelas questões convém relembrar como elas são ignoradas na teoria económica neoclássica tradicional.
6. A teoria microeconómica tradicional, ignora os custos de transacção. Com mercados competitivos, milhares de consumidores e de produtores e relações mercantis de curto prazo, o enfoque é nos custos de produção (totais, médios e marginais). São estes que se ensinam nas escolas de economia, de direito, de sociologia, quando se aborda a ciência ecónómica de forma introdutória, ou mesmo avançada nos cursos de economia. A empresa é, nos manuais de microeconomia, um átomo sem estrutura, maximizador de lucro, com uma função de produção que transforma inputs em outputs. O mercado, ele próprio sem estrutura nem instituições, é o local mítico de interacção entre milhares de consumidores e produtores, e onde, pela mão invisível celebrizada por Adam Smith, a eficiência na afectação de recursos é alcançada. Contudo, Williamson e outros, têm enfatizado que há inúmeras e relevantes actividades económicas e transacções que são não mercantis, pois processam-se dentro de sistemas hieráquicos em que o mais abordado tem sido a empresa, mas que se pode extender ao bureau (administração pública) e a um nível mais micro – à família. Perceber o funcionamento da economia e dos mercados passa pois pela análise comparativa dos sistemas hierárquicos versus “mercado”.
7. A resposta que Williamson dá à questão de saber se uma empresa deve crescer e internalizar e produzir mais uma actividade económica associada ao seu core business, ou adquiri-la no mercado tem sobretudo a ver com a minimização dos custos de produção e transacção no seu conjunto. Assumindo, para simplificar, que os custos de produção são idênticos nas duas possibilidades, a opção dependerá de qual o arranjo institucional associado aos custos de transacção menores. Se for mais barato fazer internamente fá-lo-á se for mais barato recorrer ao mercado será essa a opção, mas considerando a totalidade dos custos. Williamson clarificou de que dependem os custos de transacção. Os custos, em sistemas hierárquicos, são os custos associados ao exercício da autoridade e da monitorização nos diferentes níveis da cadeia hierárquica, bem como os custos da celebração de certo tipo de contratos com os funcionários da empresa (ou do bureau). Os custos de se recorrer ao mercado são os custos, já referidos, de negociação prévia, de elaboração e implementação de contratos com fornecedores, de monitorização e sancionamento em caso de incumprimento dos contratos. Estes custos dependem ainda da especificidade dos activos. Quando os mercados não são competitivos e há activos (capital físico, humano ou tecnologia) indispensáveis para desenvolver uma actividade económica das duas uma: ou é possível celebrar contratos de longo prazo entre as duas empresas relativamente completos, ou é melhor optar pela integração vertical no seio de uma única empresa.
8. Apesar de não ter sido muito explorado por Williamson, há uma aplicação importante da sua análise, nomeadamente no contexto português, que não queria deixar de realçar. Assistimos nos últimos anos a processos de desorçamentação significativos quer na administração central quer local. Quer na área hospitalar, onde muitos hospitais sairam das administrações públicas e são agora empresas, quer no sector rodoviário com a saída do Instituto Estradas de Portugal, IP e sua transformação em EP e agora SA (sociedade anónima). Ao nível local há também variados sectores que têm sido empresarializados. Aquilo para que a análise de Williamson chama a atenção, e que é frequentemente descurado por economistas, é que a opção pelo melhor arranjo institucional, não depende apenas da eficiência medida em termos de custos de produção. Depende também dos custos de transacção, associados à celebração de contratos incompletos de longo prazo a 20, 30 e mais anos. Nomeadamente no que toca às parcerias público-privadas a pouca “evidência empírica” existente sugere que este custos são muito significativos relativamente ao custo do investimento directo sobretudo em projectos de pequena e média dimensão.
9. As abordagens de Williamson e Ostrom têm o grande mérito de dar os instrumentos conceptuais e material empírico para abordar uma problemática de possível, mas difícil quantificação. Analisam e desenvolvem um conceito fundamental – de custos de transacção – cuja origem está em Ronald Coase na longínqua década de 30 (Coase 1937), em contextos institucionais diferentes: Ostrom nos bens e recursos comuns, Williamson nos mercados e nas empresas.
10. Para finalizar, parece-me que este Nobel pode ser lido como atribuído à economia das instituições e sua governação, mas numa perspectiva de desenvolvimento. O desenvolvimento em economias mistas, passa por um papel apropriado e complementar dos mercados, do Estado e de um “terceiro sector”. Não é por acaso que o Relatório do Banco Mundial de 2002, com o interessante título de “Construir Instituições para os Mercados”, é todo ele feito na óptica da Economia das Instituições e inicia-se com uma frase de Douglas North, outro Nobel da economia, que diz o seguinte:
“Como é que explicamos a persistência da pobreza no meio da abundância? Se soubermos as fontes da abundância, porque é que os países pobres não adoptam simplesmente políticas que contribuam para essa abundância?…Devemos criar incentivos para as pessoas investirem em tecnologias mais eficientes, melhorar as suas qualificaçõe e organizar mercados eficientes. Tais incentivos estão incorporados nas instituições.”
Paulo Trigo Pereira é professor associado do Instituto superior de Economia e Gestão. Entre os seus interesses de investigação estão a acção colectiva, a economia das instituições, a economia experimental e as finanças locais e escolha pública. Publicou na Electoral Studies e no Journal of Economic Behavior and Organization e assinou vários artigos em livros.
Notas:
Este artigo trata-se de uma versão preliminar que será revista e desenvolvida para eventual publicação com as devidas referências bibliográficas. De qualquer modo está permitida e é livre qualquer transcrição, em qualquer suporte, sob reserva dos direitos de autor. A cedência primária é feita para o website e.economia.info.
1 Essa disciplina foi em 2009-10 alterada para Economia, Instituições e Desenvolvimento dada, em parceria, com o Prof. João Estêvão. O objectivo da nova disciplina é abordar a análise institucional na sua relação com a teoria do desenvolvimento.
2 O primeiro livro de Olson – A Lógica da Acção Colectiva – foi traduzido pela Celta. E Olson preparava-se para vir ao ISEG para o seu lançamento, quando duas semanas antes faleceu.
3 A formulação inicial da tragédia dos comuns deve-se a garrett Hardin (1968).
— e.conomia.info
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